Municipios Sostenibles: La Agenda 21 Local, ¿Qué está pasando con esta institución?

Dr. Pelayo del Riego Artigas
Secretario General de la Fundación Desarrollo y Naturaleza (DEYNA)
Miembro del Capítulo Español del Club de Roma

La Fundación Desarrollo y Naturaleza (DEYNA) desde 1992, ha centrado su atención en el estudio del Programa 21 que es uno de los cinco grandes documentos emanados de la Cumbre de la Tierra de Río’92. A lo largo de sus mas de 600 páginas originales, recoge toda suerte de iniciativas a tomar por diversos actores en pro del Desarrollo Sostenible. Ha sido consensuado y suscrito por 179 países, incluida España. Hasta la fecha, constituye el mejor tratado o compendio universal en vigor de normas para el Desarrollo Sostenible.

En los últimos tiempos, los medios, los políticos y los creadores de opinión, vienen poniendo sobre la mesa y centrando su atención en el llamado “Cambio Climático”. Unos hablan de ello en términos apocalípticos y auguran lo peor, mientras otros, poco menos que se burlan del concepto y trivializan con argumentos que lo intentan ridiculizar.

Ante semejantes actitudes conviene que los ciudadanos, al fin los afectados, reciban la mejor información objetiva sobre la compleja e interrelacionada problemática -de la que sin duda forma parte el llamado cambio climático- problemática esta, que se cierne sobre la humanidad, de manera que puedan reflexionar y hacerse la mejor idea posible de ella, al margen de intereses políticos y de distorsionantes sensacionalismos.

[ad#ad-1]La problemática, sí, es compleja, interrelacionada y además no es nueva. Durante siglos y siglos los habitantes de la tierra eran algo escaso y además disponían de escasas herramientas y estas poco contundentes. El capital natural, pese al consumo, crecía. Las proporciones eran positivas para la naturaleza, para la biosfera y todo ello repercutía en beneficio de los habitantes que, en su ignorancia, se figuraban un mundo inagotable.

Al llegar a un determinado punto de la historia, a causa de un crecimiento exponencial de la población, a un modo de vida imperante de consumo creciente y también exponencial en muchos aspectos, junto a la disposición de unas tecnologías potentes y poderosas se comienzan a invertir las magnitudes.
Desde los años sesenta del pasado siglo XX, los científicos vienen advirtiendo a los políticos de que este crecimiento exponencial y superexponencial de la población, junto a los consiguientes crecimientos desaforados de la explotación de recursos naturales de todo tipo para satisfacer el modelo de vida imperante, tienen unas consecuencias implacables y en su mayor parte incuestionables.

La sobreexplotación de caladeros de pesca, la de los bosques, la de los pastos, la de las tierras de labor, la sobreexplotación de minerales, el creciente y voraz consumo de energía generada a partir de combustibles fósiles empiezan a producir unas consecuencias. Las consecuencias  son: la pérdida de biodiversidad, la pobreza extrema para un tercio de la humanidad que se manifiesta en hambrunas y mas de 35.000.000 de muertes de seres humanos anuales, el agotamiento de recursos y su previsible escasez, el cambio climático, la eutrofización de ecosistemas de agua dulce por exceso de fertilizantes, la desertización, el agotamiento del protector ozono estratosférico, los riesgos químicos derivados de plaguicidas, metales pesados y desechos tóxicos persistentes, enfermedades derivadas de todo esto, crisis hídrica, violencia, sufrimiento, problemas de gobernanza… etc…etc..

En definitiva, las consecuencias que contemplamos y el impacto que se produce son pues efectos lógicos y comprensibles para todos, cuando las causas persisten de forma masiva, continuada y creciente, sobre un planeta finito, limitado y contingente. Mejor dicho, cuando se producen sobre una biosfera que es muchísimo más limitada que el mismo Planeta. Se produce entonces la llamada “huella ecológica” como consecuencia de estas conductas.

La huella ecológica no es otra cosa que el impacto de la actuación humana en relación con la capacidad de carga y recuperación del planeta. Pues bien, la huella ecológica está excedida actualmente en un 20% (esta es la media planetaria, resultado de una injusta contribución, cuando hay países como Japón que la exceden en un 600% y otros no llegan ni a cifras significativas). Esto quiere decir que hemos vencido esa capacidad recuperatoria del planeta y estamos consumiendo el capital natural. Esto es muy grave y aquí no caben especulaciones ni bromas.

Esta problemática es fácil percibirla pues, como compleja, acuciante y difícil de resolver. Se trata de pararse, pensar, debatir sobre el futuro y cambiar. Actualmente somos 6.667.000.000 de habitantes en el planeta y es previsible que lleguemos a los 9.000.000.000 en menos de treinta años. Esto no es tanto el problema -pues hay para todos- como los previsibles efectos de la creciente pobreza extrema, la injusticia, la contaminación de todo tipo, la violencia y los agotamientos.

En el año 1972, en el primer informe al Club de Roma, titulado “Los Límites del Crecimiento”, el equipo científico de los Meadows, abordó cuestiones como estas: ¿Conducen las políticas actuales a un futuro sostenible, o al colapso? ¿Qué podemos hacer para crear una economía humana que aporte los suficiente para todos?.

Las conclusiones eran las que cabía esperar. Existe un serio y comprobable riesgo de alcanzar un colapso del sistema. La Humanidad se encuentra ante una problemática compleja y difícil de afrontar. Como apunta muy gráficamente el PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) en su publicación Global Environmental Outlooks (GEO): “Por una parte, una minoría próspera de la población mundial está consumiendo productos a un elevado nivel insostenible, originando daños desproporcionados para los ecosistemas mundiales, al mismo tiempo que no protege mas que su ambiente local. Por otra parte una proporción de la población mundial, que es pobre, que es mucho mayor y que se halla en rápido crecimiento, se ve obligada por la pobreza a degradar la base de recursos naturales de que depende directamente.”

Estas reflexiones no pretenden otra cosa que dar una idea de lo que es el ámbito en el que se desenvuelve la Humanidad y la complejidad de la problemática a la que nos enfrentamos nosotros y nuestros descendientes.

Que el problema más inmediato y preocupante que nos acucia sea la pobreza, la pérdida de biodiversidad, el agotamiento de minerales, maderas o pescado o el cambio climático, no es lo importante, lo importante es tomar conciencia de que existe esta problemática compleja y actuar sensatamente en todos los frentes como corresponde a seres inteligentes.

Dentro de la resólutica, como conjunto de medidas eficaces para afrontar esta problemática compleja y difícil que han de proponer y poner en práctica gobiernos, científicos y técnicos desde todos los ámbitos, sin duda, por su eficacia y efecto concienciador para el cambio necesario, la participación directa, real y efectiva de los ciudadanos en materia socioeconómica local, tal y como lo han previsto la Declaración de Río, el Programa 21 y la Carta de la Tierra, juega un papel fundamental, eminente e imprescindible.

El Programa 21 instituye la Agenda 21 local en su Capítulo 28 como mejor vehículo para esa imprescindible participación directa de los ciudadanos.

Sin embargo desde 1994, se difundió por las autonomías españolas un modelo europeo de Agenda 21 Local (modelo ICLEI y su Carta de Aalborg) , caro, complicado y poco participativo y se creó la confusión, ya que se trataba de planes de desarrollo para los municipios basados en auditorias y diagnósticos acompañados de un breve foro ciudadano que no pasa de ser un remedo o simulacro de participación directa, a los que se ha venido denominando “Agenda 21 Local”. Para estar medianamente bien hechas dichas auditorias deberían ser muchísimo mas caras y con costes muy diferentes según la superficie del municipio…etc, por tanto, lo que se viene haciendo en la mayoría de los municipios por Agenda 21 Local no es tal y menos si se restringe a “las ciudades”, pues, aparte de que no hay ciudad sostenible por definición, la mayor parte de los objetivos que se recogen en el Programa 21 y son objeto de consideración para un Programa 21 Local o Agenda 21 Local (conservación de la biodiversidad, lucha contra la deforestación, fomento de la agricultura sostenible…etc) solo pueden ponerse en práctica en los municipios. Las ciudades, todo lo mas, pueden aspirar a ser “menos insostenibles” .

También se ha mezclado la Agenda 21 Local con las normas de calidad ambiental (ISO, EMAS) sin razón alguna que lo justifique y que tienen su campo de acción, su ámbito y contra las que no estamos, en absoluto, como es lógico. Para colmo, la Carta de Aalborg (Dinamarca) que fue firmada el 17 de mayo de 1994 en la ciudad danesa de Aalborg por líderes locales europeos convocados a la Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles, promovida por el ICLEI -organismo aparecido en 1990 en un Congreso mundial- ha dado cobertura al concepto europeo de las Agendas de las  auditorias y los diagnósticos, dedicado a las “insostenibles” ciudades. El concepto municipio no cuenta, sino el de ciudad, el consenso que cita no parece otro que el producido o producible entre grupos políticos y la participación se ha reducido a un simulacro de breves foros asamblearios inducidos por diagnósticos previos, temas impuestos, encuestas y sondeos. Esta Carta de Aalborg, se centra obsesivamente en “Nosotras las ciudades europeas”…… ¿y que hay de las del resto de los continentes?; y para colmo en ningún momento hace referencia alguna a la imprescindible participación de las mujeres y los jóvenes en el desarrollo sostenible.

Además se vienen usando datos y series que ya se conocían y constaban en archivos y publicaciones de administraciones, mezclados a metodologías crípticas, anglicismos y gráficos complejos, análisis Dafo, ratios, ecuaciones… etc. más propios de escuelas de negocios y postgrados, sin duda para dar cuerpo justificativo a lo que se viene denominando y cobrando como Agenda 21 Local. Eludiendo, por parte de los responsables, aclarar el embrollo que se ha montado, ahora se intenta cambiar sin llegar al fondo de la cuestión y en una clara huída hacia adelante comienza a hablarse de “Ciudades 21”, “Ciudades por el clima” y otras lindezas.

El error fundamental puede estar en no haber considerado el Programa 21 completo, con rigor y en profundidad y no haber advertido que el Programa 21 (o Agenda 21) sugiere diferentes ámbitos de Agendas 21 y diferentes ámbitos de competencias en el desarrollo sostenible empezando por los gobiernos, instituciones, empresas, etc. Por tanto  una cosa es la Agenda 21 o Programa 21 y otra la Agenda 21 Local o Programa 21 Local.

Dentro del Programa 21, un Programa 21 nacional es una Agenda 21 nacional. Es un plan de acción nacional o una estrategia nacional para el desarrollo sostenible basada en el Programa 21 de la ONU, es decir son actuaciones “de arriba hacia abajo” que ya están en marcha por parte de autoridades, científicos, técnicos,etc. Se trata de “actuar globalmente pensando localmente”. Puede aplicarse a autonomías, provincias, regiones, etc.

El Programa 21 Local es la Agenda 21 Local.

Es un plan de acción o estrategia municipal. Un Programa 21 municipal.De todo el Programa 21 con 40 artículos, el 28 es el único que establece y hace posible que los ciudadanos de los municipios se “suban” al desarrollo sostenible. Actuación “de abajo hacia arriba”, o bien “actuar localmente pensando globalmente”. Al ser los ciudadanos los mayores contaminadores, la participación en esta estrategia es fundamental.

Ambas estrategias deberán converger para cerrar el círculo efectivo de la sostenibilidad, tal y como lo prevé el Programa 21. La cosa no puede ser más pedestre y más lógica.

Según el Capitulo 28 del Programa 21, para 1996, en cuatro años, deberían haberse implantado la mayoría de las Agendas 21 Locales del mundo, que son mas de un millón (esto es, en 1996 más de 500.001) en el planeta. El resto, las otras 500.000, al menos, deberían haberse implantado en un plazo similar. ¿Cómo podría prescribir este tiempo si se hubiese pensado en auditorias o diagnósticos medioambientales?. La Europa de los 27 tiene mas de 104.000 municipios con el 2,9% de la superficie terrestre del Planeta y el 7,4% de la población mundial. Háganse unas simples reglas de tres y se verá que el Planeta ha de tener bastante mas de un millón de municipios. El resultado de este planteamiento, carísimo y complicado, es que en 16 años se  han implantado menos de 11.000 Agendas 21 Locales en el mundo. A este ritmo hacen falta ¡1.500 años! para implantar el, al menos,  millón de Agendas 21 Locales pendientes en el Planeta (quince siglos).

En contraste con la “Carta de Aalborg”, la “Carta de la Tierra”, es un documento participado de verdad, y es el verdadero decálogo del desarrollo sostenible de validez universal. Compárense ambos documentos. En Ámsterdam, en la primera semana de Noviembre del 2005 con motivo del evento “Carta de la Tierra+5” y en su Sesión Temática “Las Comunidades Locales y la Carta de la Tierra” coordinado por ICLEI, y ante la presencia de su Secretario General Otto Zimermann, esta Fundación expuso todo esto, además de reafirmarse en la vinculación que venimos haciendo, desde su promulgación en el 2000, entre la Agenda 21 Local y la Carta de la Tierra, como documento de validez universal. Todos parecían estar de acuerdo, ahora. Otros siguen erre que erre como es el caso de Jeb Brugmann, a quienes algunos denominan “padre de la Agenda 21 Local” (que sin duda lo es del modelo ICLEI) suplantando al verdadero padre del concepto y de las Cumbres de Estocolmo 72 y Río 92, el Dr. Maurice Strong.

Los municipios tienen características y superficies muy diferentes, son biosfera a conservar, biodiversidad, agua, aire, montañas, cultivos, ganadería… y la Agenda 21 Local no es otra cosa que un Programa 21 Local. El Programa 21 en su Capítulo 28 dice textualmente al respecto y como objetivos, después de justificar la importancia de las autoridades locales en esta materia del Desarrollo Sostenible, en las Bases para la acción:

28.2,a) “Para 1996, la mayoría de las autoridades locales de cada país deberían haber llevado a cabo un proceso de consultas con sus respectivas poblaciones y haber logrado un CONSENSO sobre un Programa 21 Local para la comunidad».

28.2,d) “Debería alentarse a todas las autoridades locales de cada país a ejecutar y supervisar programas encaminados a lograr que las mujeres y los jóvenes estuvieran representados en los procesos de adopción de decisiones, planificación y ejecución”.

28.3 “Cada autoridad local debería iniciar un diálogo con sus ciudadanos, organizaciones locales y empresas privadas y aprobar un Programa 21 local. Mediante la celebración de consultas y la promoción de un consenso, las autoridades locales recibirían aportes de la ciudadanía y las organizaciones cívicas, empresariales e industriales locales y obtendrían la información necesaria para formular las mejores estrategias. El proceso de consultas aumentaría la conciencia de los hogares respecto de las cuestiones relativas al Desarrollo Sostenible. Los programas, la política, la legislación y las reglamentaciones de las autoridades locales para lograr los objetivos del Programa 21 se evaluarían y modificarían sobre la base de los programas locales aprobados en el marco del Programa 21…”

El Programa 21 que sí sabe lo que son las auditorias medioambientales, no se ha olvidado de ello. En todo el extenso texto del Programa 21, solamente en el Capítulo 30 (30.3, referido al fortalecimiento del papel de las empresas), aparece el concepto “auditoria ambiental”.

La Agenda 21 Local no es una actuación específicamente “medioambiental”, sino socioeconómica local y con finalidad “concienciadora para los hogares” (no olvidemos que los hogares y el transporte privado son los mayores contaminadores) en el desarrollo sostenible y facilitar a los políticos locales la toma de decisiones consensuadas para el cambio necesario. El cambio es difícil, hay resistencia, exige renuncias y abandono de hábitos de mucha entidad y arraigo y sólo es posible si se consigue una concienciación profunda y seria de los más de 6.667.000.000 de habitantes del planeta o de su mayor porcentaje y esta concienciación solo es posible con la participación directa y real. No con encuestas, sondeos y breves foros inducidos. El último eslabón -para que se produzca el desarrollo sostenible de manera efectiva- es esa incorporación de los ciudadanos y por ende, la importancia transcendental que tiene la Agenda 21 Local y la participación real y efectiva prescrita de los ciudadanos, de las mujeres en plano de igualdad, jóvenes, Ongs, pueblos indígenas, empresarios, sindicatos, ganaderos, agricultores… implicación de la sociedad civil, en una palabra (actuaciones “desde abajo hacia arriba” para converger con las “desde arriba hacia abajo” de los gobiernos y administraciones).

El “Modelo DEYNA de Agenda 21 Local” que postula esta Fundación, propuesto desde 1995, es un modelo español fiel al Capítulo 28 del Programa 21 y por tanto a la participación real y efectiva, de validez universal contrastada y fundamentada. Se ha implantado en mas de cien municipios españoles, y se solicita desde fuera, -denominándole “modelo español”- como es el caso de Túnez, Rumania, Ecuador… Dos ejemplos de recientes municipios populosos los constituyen las implantaciones en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. En lo que se refiere a Ceuta, terminada la implantación en 2006, se trata de un municipio con más de 80.000 habitantes constituyendo un éxito de participación directa ya que han comparecido mas de 50 grupos y personas a la Comisión. Recientemente, ha finalizado el proceso de implantación en la Ciudad autónoma de Melilla también con un extraordinario éxito de participación efectiva y real equiparable al de Ceuta. Es la práctica de la máxima participación directa posible.

El modelo DEYNA ha sido premiado con una medalla en el Programa de Proyectos Internacionales de EXPO 2000 de Hannover y ha recibido la sanción del mismo autor del concepto Agenda 21, máxima autoridad mundial en la materia y padre de la Cumbre de la Tierra de Río’92, el Dr.Maurice Strong, quien textualmente, en carta del 14 de Junio del 2000 dirigida a la Presidencia de la Fundación, se refiere a él en los siguientes términos: …“As a follow up of my own role as Secretary General of the Earth Summit I have had the privilege of following the development of Local Agenda’s 21 in many communities throughout the world but none that have so comprehensively been designed to ensure the sustainability and quality of life of an entire region as you have done.”..

(… “Como una consecuencia de mi condición de Secretario General de la Cumbre de la Tierra he tenido el privilegio de poder seguir el desarrollo de la Agenda 21 local en muchas comunidades a lo largo del Planeta pero no conozco ninguno que haya sido diseñado de forma tan global y completa para asegurar la sostenibilidad y calidad de vida de una región entera como han hecho ustedes”...)

Téngase, pues, muy presente, al contemplar lo que está ocurriendo con esta institución trascendental que es la Agenda 21 Local, que los próximos 20 años, tal y como se predijo por los Meadows y su equipo en 1972, (“Los límites al crecimiento”, primer informe al Club de Roma) van a ser cruciales y decisorios para la historia de la humanidad cuando ya es evidente y probado (Mathis Wackernagel) que actualmente la capacidad de carga de nuestro planeta está excedida en un 20% al menos (ecological footprint).

Madrid, 2008

Fuente: Artículo publicado en la revista Ecosostenible